Ergün Özbudun – 1924 Anayasası

Yeni Cumhuriyetin yeni bir anayasaya ihtiyaç duyduğu kuşkusuzdu. Ancak 23 m adde ve bir “tek m adde”den (madde-i münferide) oluşan 20.1.1921 tarihli Teşkilât-ı Esasiye Kanunu, bir anayasada bulunması gerekli tüm hususları düzenleyen bir anayasa değildi. Üstelik, 1924 Anayasası’nın kabulüne kadar geçen dönemde, 1876 Kanun-ı Esasîsi’nin 1921 Anayasası’na ve onun değişikliklerine aykırı olmayan hükümlerinin yürürlükte olduğu, yani ülkede aynı anda iki anayasanın mevcut olduğu gibi, muhtemelen dünyada başka bir örneği olmayan garip bir durum hüküm sürmüştü. Cumhuriyeti ilân eden ve “Teşkilâtı Esasiye Kanununun Bazı Mevaddının Tavzihan Tadiline D air” 29.10.1923 tarihli ve 364 sayılı Kanun da, Cumhuriyetle ilişkili olarak o anın gerektirdiği bazı değişiklikler yapmışsa da, tümüyle yeni bir anayasaya olan ihtiyaç, şüphesiz ortadan kalkmamıştı. 1923 Haziranında yapılan milletvekili genel seçimleriyle oluşan İkinci Dönem TBMM, bir kurucu meclis değil, olağan bir yasama organıydı. Buna rağmen bu Meclis’in tümüyle yeni bir anayasa yapması konusunda herhangi bir tartışma yaşanmamıştır. Millî Mücadele’den gelen “her şeye kadir”, mutlak yetkili bir Meclis anlayışının geçerli olduğu bir dönemde, bunu garipsememek gerekir. Z aten Birinci Dönem TBM M de, 1921 Teşkilât-ı Esasiye Kanunu’nu yaptığı gibi, Kanun-ı Esasî’ye aykırı, dolayısıyla anayasal değerde kabul edilmesi gereken birçok başka kanunu da kabul etmiştir. Genel Kurul görüşmeleri sırasında, Anayasa’nın özel bir kurucu meclis tarafından yapılma­ sı isteği dile getirilmiştir. Meselâ Saruhan milletvekili Abidin Bey’e göre, “Kanun-ı Esasîyi kendisine düstur-u esas (ana ilke) ittihaz etmiş olan memleketlerde bu gibi aslî kanunlar suret-i kat’iyede behemehal (mutlaka) o Devletin, o milletin meclis-i müessesanı (kurucu meclisi) tarafından tertip ve tesbit olunur… Türkiye Büyük Millet Meclisi… tam ve kâmil mânasında bu evsafı (nitelikleri) haiz bir meclis-i müessesan değildir”.1 Ancak, yukarıda değinildiği gibi Meclis, böyle özel bir kurucu meclis düşüncesine itibar etmemiştir.

Buna rağmen İkinci Dönem TBMM, konunun önemi nedeniyle, yeni anayasanın kabulünde özel bir nisap (yetersayı) kuralı kabul etmek suretiyle, kendi iradesini bir ölçüde sınırlandırmıştır. Meclis’in 11.3.1924 tarihli ve 83 sayılı kararma göre, “9.3.1340 tarihli yedinci içtimada, Teşkilâtı Esasiye Kanununun esnayı müzakeresinde usul ve şekl-i müzakere hakkında Kastamonu mebusu Haşan Fehmi Efendi tarafından vâki olan teklif üzerine, kanunun ekseriyet-i mutlakanın sülüsan ekseriyetiyle (salt çoğunluğun üçte iki çoğunluğuyla) müzakere ve kabulü takarrür etmiştir (kararlaştırılmıştır)”.2 Ancak, Bülent Tanör’ün haklı olarak belirttiği gibi, bu kararda “müzakere ve kabul” deyimi kullanılmış olmasına rağmen, sözü geçen nisap kuralı, görüşmeler için değil, sadece kabul çoğunluğu için geçerlidir. Müzakere yetersayısı, salt çoğunluktur. Meclis görüşmelere salt çoğunlukla başlayacak, kabul içinse “mevcudun” üçte ikisinin oyu gerekecektir. Zaten, anılan 83 sayılı kararın başlığında da müzakerelerden söz edilmemekte, ekseriyet-i mutlakamn sülüsan ekseriyetiyle “kabul edilmesi” deyimi kullanılmaktadır.3 Yetersayı üzerindeki Meclis görüşmelerinde bazı milletvekilleri (meselâ Bozok milletvekili Süleyman Sırrı Bey), kabul yetersayısının, mevcut üyelerin üçte ikisi değil, üye tamsayısının (aded-i mürettebe) üçte ikisi olması gerektiği yönünde bir önerge vermişlerdir. Süleyman Sırrı Bey’in ifadesiyle, “Aded-i mürettebi 276 olan bir mecliste ekseriyet-i mutlaka ile bir umde-i esasiyeyi kabul etmek, Teşkilâtı Esasiye Kanunu sabıkında olduğu gibi ikide birde tâdilâta ve itirazata mâruz kalmaktan kurtulamaz… Şu halde neticede kanunun aded-i mürettebin sülüsanı ekseriyetiyle reye vaz’ı esasının kabulünü teklif ederim”. Bu teklif, 67’ye karşı 79 oyla reddedilmiş, dolayısıyla kabul yetersayısı, mevcudun üçte iki çoğunluğu olarak kararlaştırılmıştır.4 Bu 1 A. Şeref Gözübüyük ve Suna Kili, Türk Anayasa Metinleri (Ankara: AÜSBF, 1982), s.

110. 2 A. Şeref Gözübüyük ve Zekâi Sezgin, 1924 Anayasası Hakkmdaki Meclis Görüşmeleri (Ankara: AÜSBF, 1957), s. 37. 3 Bülent Tanör, Osmanlı-Türk Anayasal Gelişmeleri (1789-1980) (İstanbul: Der Yayınları, 1995), s. 242. 4 Gözübüyük ve Sezgin, 1924 Anayasası Hakkmdaki Meclis Görüşmeleri, s. 69-81. çoğunluk, sadece kanunun tümü değil, her maddesinin kabulü için aranacak çoğunluktur. Bu husus, 16 M art 1924 tarihli toplantıda, Başkan Fethi Bey’in ifadesiyle de teyit edilmiştir.5 Anayasa’nm yapım süreci bakımından ilginç başka bir nokta da, Anayasa tasarısının, herhangi bir milletvekilinden gelen bir öneri olmaksızın, doğrudan doğruya Kanun-ı Esasî Encümeni (Anayasa Komisyonu) tarafından hazırlanarak M eclis Genel K urulu’na sunulm uş olm asıdır. Ancak, Tanör’ün haklı olarak işaret ettiği gibi, o tarihte anayasa yapımını düzenleyen kurallar mevcut olmadığından, teşebbüsün Anayasa Komisyonu’ndan gelmesi, Anayasa’yı hukuken sakatlayıcı bir eksiklik değildir.6 Kanun-ı Esasî Encümeni, Muğla milletvekili Yunus Nadi Bey’in başkanlığında, mazbata muharrirliğini Gelibolu milletvekili Celâl Nuri Bey’in, kâtipliğini de Dersim milletvekili Feridun Fikri Bey’in yaptığı, toplam 12 milletvekilinden oluşmuştur. 108 madde ve bir geçici maddeden oluşan bu teklif, 9 M art 1924 tarihinde Genel Kurul’a sunulmuştur. Teklif gerekçesinin başında, Cumhuriyetin ilânına ilişkin 29 Ekim 1923 tarihli Anayasa değişikliğine atıfta bulunularak, bu “kanunun kabul olunduğu celsede encümenimiz o mevaddı (maddeleri) mütemmim (tamamlayıcı) olmak üzere sair maddelerin de tesbit edilip Heyet-i Celilenize takdim kılınacağını beyan etmişti” denilmek suretiyle, yeni Anayasa’nın Cumhuriyetin ilânı ile başlayan sürecin doğal bir devamı olduğu vurgulanmıştır.

Keza gerekçede, lâyihanın “tanziminde ilim ve fennin son terakkiyatından vesair cumhurî devletlerin kavanin-i esasiyesinden bir hayli istifade edildiği gibi inkılâbımızın ruhu daima nazar-ı dikkatte tutulm uştur” ifadelerine yer verilmiştir.7 Teklifin gerekçesinde diğer “cumhurî devletlerin” anayasalarından yararlanıldığı belirtilmekle birlikte, Meclis görüşmelerinde daha çok Polonya ve Fransa Anayasaları’ndan söz edilmiştir. Meselâ teklifin tümü üzerindeki görüşmelerde Encümen sözcüsü (mazbata muharriri) Celâl Nuri Bey, Polonya Anayasası’ndan “pek çok istifade” ettiklerini, bu anayasayı “çok karıştırdık” larını, Fransız kanunlarını gözden geçirdiklerini ve “Fransa kavanininden alınmış hayli ahkâmımız” olduğunu ifade etmiştir. Ancak kendisi, “bu kanunların hiçbirinden harfiyen bir madde alınmış” olmadığını da eklemiştir.8 5 A.g.e., s. 98-100. Keza bkz. Işın Çakan, Türk Parlamento Tarihinde II. Meclis (İstanbul: Çağdaş Yayınları, 1999), s. 172-173. 6 Tanör, Osmanlı-Türk Anayasal Gelişmeleri, s. 241.

7 Gözübüyük ve Sezgin, 1924 Anayasası Hakkmdaki Meclis Görüşmeleri, s. 1-26. 8 A.g.e., s. 30,33. Tahsin Bekir Balta da, “Anayasamıza yabancı metinlerden yapılmış iktibaslar pek mahduttur” demektedir: “Önsöz”, Gözübüyük ve Sezgin, a.g.e., s. XII. Encümen lâyihası (taslağı) üzerinde cereyan eden Meclis görüşmeleri, ilginç gözlemlere imkân verecek niteliktedir. İkinci Dönem TBM M ’ne Birinci Dönemde bir muhalefet grubu olarak faaliyet göstermiş bulunan İkinci Grup’tan hiçbir milletvekilinin seçilememiş olmasına ve Meclis’in tümünün Atatürk’ün az zaman önce kurduğu Halk Fırkası (HF) üyelerinden oluşmasına rağmen, anayasa tartışmaları, kayda değer bir serbestlik ortamı içerisinde gerçekleşmiştir. Özellikle, Encümen lâyihasında Cum hurbaşkanı’na oldukça önemli yetkiler veren bazı hükümlerin, A tatürk’ün prestijinin zirvesinde olduğu bir dönem de M eclis’çe reddedilm iş olm ası çok ilginçtir.

Encümen’in söz konusu önerileri arasında, Cumhurbaşkanlarına Meclis’i fesih (seçimleri yenileme) yetkisinin ve Başkumandanlık unvanının verilmesi; yasama döneminin dört yıl oluşuna karşılık, Cumhurbaşkam’mn görev süresinin yenilenebilir bir yedi yıllık süre olması; Cumhurbaşkanı yayınlanmasını uygun bulmadığı kanunları bir kere daha görüşülmek üzere Meclis’e iade ettiği takdirde, bunun kabulü için oylamaya katılanların üçte iki çoğunluğunun oyunun şart olması gibi hususlar vardır. Encümen’in, bir yandan kuvvetler birliği ve meclis hükümeti ilkelerini güçlü şekilde savunurken, öte yandan Cumhurbaşkam’na, sadece meclis hükümeti sistemiyle değil, normal bir parlamenter rejimle dahi bağdaşmayacak genişlikte yetkiler önermiş olması, ilginç bir çelişkidir. Bir açıklama, Encümen üyelerinin, rejimin kişisel yönetim yönünde evrileceğini tahmin ederek buna uygun bir hukukî zemin yaratm ak istem iş o la b ile c e k le rid ir. B aşka b ir m u h te m e l seb e p de, Cumhurbaşkanı’na geniş yetkili, fakat tarafsız bir konum sağlayarak, onu günlük siyasal çekişmelerin dışında ve üstünde tutm ak arzusu olabilir. Her halükârda Meclis çoğunluğu, belki daha az gerçekçi bir siyasal bakış açısıyla Millî Mücadele döneminin her şeye kadir meclis anlayışına sıkı sıkıya bağlı kalarak bu önerilerin hepsini reddetmiştir. Encümen’in söz konusu teklifleri üzerinde cereyan eden görüşmelere, yeri geldikçe, ayrıntılı olarak değinilecektir. Gene Tanör’ün isabetle belirttiği gibi, sonuçta kabul edilen metinde, yaklaşmakta olan otoriter rejimin belirtileri yoktur. Meclis, “demokratik ve liberal dünya görüşünü son metne iyice sindirmiştir. 1924 Anayasası’nm demokratik bir rejim için yapıldığı açıktır”.9 Ne var ki, aşağıda açıklanacağı gibi, bu demokrasi anlayışı, çoğulcu değil, çoğunlukçu (majoritariatı) bir demokrasi anlayışıdır. Anayasa teklifi üzerindeki Genel Kurul görüşmeleri, 9 M art 1924’te başlamış ve 20 Nisan 1924’te teklifin tümünün kabulüyle sona ermiştir. Meclis Başkanı, teklifin “ittifaka yakın bir ekseriyetle kabul edilmiş” olduğunu ifade etmiştir.10 Anayasa, aynı gün Resmî Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe girmiştir. 1924 Anayasası, beş kere değişikliğe uğramıştır. Bunlar, sırasıyla, 1) 1222 sayılı ve 14.

4.1928 tarihli Kanun, 2) 1893 sayılı ve 10.12.1931 tarihli Kanun, 3) 2599 sayılı ve 5.12.1934 tarihli Kanun, 4) 3115 sayılı ve 5.2.1937 tarihli Kanun, 5) 3272 sayılı ve 29.11.1937 tarihli Kanun’dur. Bu değişikliklerin içerikleri ilgili bölümlerde ele alınacaktır. Bunların dışında Teşkilât-ı Esasiye Kanunu, 4695 sayılı ve 10.1.1945 tarihli Kanun’la, anlamı değiştirilmeksizin öz Türkçeleştirilmiş; 5997 sayılı ve 24 Aralık 1952 tarihli Kanun’la da Teşkilât-ı Esasiye Kanunu’nun orijinal metni, değişiklikleriyle birlikte tekrar yürürlüğe konulmuştur. Bu son iki değişiklik, içerikle ilgili olmayıp, sadece dil yönünden yapılan değişikliklerdir.

10.1.1945 tarihli ve 4695 sayılı K anun’un 104’üncü maddesinde, “20 Nisan 1340 tarih ve 491 sayılı Teşkilât-ı Esasiye Kanunu yerine mânâ ve kavramda bir değişiklik yapılmaksızın Türkçeleştirilmiş olan bu kanun konulm uştur” denilmektedir. 24.12.1952 tarihli ve 5997 sayılı Kanun’da ise, “20 Nisan 1340 tarih ve 491 sayılı Teşkilâtı Esasiye Kanunu 4695 sayılı Kanun’un kabul tarihine kadar yürürlükte bulunan tadilleriyle birlikte tekrar meriyete konulmuş ve bu kanun yerine ikame edilmiş olan 10.1.1945 tarihli ve 4695 sayılı Anayasa meriyetten kaldırılmıştır” ifadesine yer verilmiştir

.